L’idée d’envoyer en Guinée une force militaire a été agitée récemment.

A la proposition d’une « force de protection des civils» d’Ibn Chambas, le GIC sur la Guinée a répondu par « une mission internationale d’observation ».

Ce texte vise à cerner de plus près ce qu’est une opération de paix en général (I) les différents modèles de forces internationales (II) avant de préciser le contenu de la proposition de la 9e session du GIC (III).

I Définition et règles communes aux opérations de paix.

Le terme opérations de paix recouvre des réalités fort différentes. Il désigne le déploiement d’un personnel international militaire et civil dans un théâtre de conflit armé avec ou sans le consentement de l’Etat sur le territoire duquel le déploiement a lieu ayant pour objectif de mettre fin au conflit, faciliter la signature d’un cessez-le-feu ou d’éviter l’aggravation du conflit. Cette définition-parapluie inclut les opérations de maintien de la paix, les opérations d’imposition de la paix, les opérations de rétablissement de la paix, la diplomatie préventive, les missions d’observation, les opérations de construction de la paix qu’elles soient menées par l’ONU ou par une organisation régionale. Quelque soit la dénomination d’une telle mission, ce qui compte c’est son mandat.

Dans les conditions de la vie d’aujourd’hui, ces missions ont donné naissance à un droit particulier dit de Lex pacificatoria. Ce nouveau droit est au carrefour des droits où se trouvent imbriqués des acteurs, des règles ainsi que des techniques et mécanismes relevant à la fois du droit international et des droits domestiques. Cette imbrication est de nature à paralyser la réflexion des juristes habitués à des séparations nettes du genre de la summa divisio. Mais comme le monde entier, le droit aussi est en transition!

Si l’un des buts de l’ONU demeure le maintien de la paix et de la sécurité internationale, il n’existe pas de traces des « opérations de paix» dans la Charte. Celle-ci prévoit le règlement pacifique des différends interétatiques dans son Chapitre 6 ainsi qu’un mécanisme de sécurité collective dans son Chapitre 7. Mais la création d’un comité d’Etat Major et la conclusion d’accords spécifiques par lesquels les Etats se seraient engagés à mettre des troupes à la disposition du Conseil de Sécurité sont restés lettres mortes. Les raisons de cette infirmité originelle sont à chercher dans les réticences des Etats à abandonner le contrôle de leurs armées et surtout dans la lutte de positionnement entre les USA et l’ex URSS ayant donné naissance à des traités de légitime-défense collective que sont l’OTAN et le défunt pacte de Varsovie.

L’ONU a été de ce fait obligée à trouver les moyens pour faire face aux conflits qui éclataient un peu partout après sa création. Ce fut en particulier lors de la crise du canal de suez que la proposition avait été faite d’envoyer sur place des troupes suffisamment armées, pour dissuader les parties au conflit, à déployer dans une zone de séparation entre les troupes égyptiennes et israéliennes. C’est de là qu’est partie l’expression de force d’interposition. Lors des négociations pour la formation de cette force d’interposition, les négociateurs ont buté sur le fondement juridique d’une telle force. Celle-ci n’était visiblement pas un moyen pacifique de règlement des différends puisque les forces devaient être armées et être capables d’utiliser la force armée au cas où elles seraient attaquées. Ce n’était pas non plus une force basée sur le Chapitre 7 car cela exige une armée de l’ONU, ce qui n’excite pas. L’invocation du Chapitre 7 nécessitait aussi la détermination de l’Etat agresseur. Aucune résolution ne pouvait être adoptée sur cette question vu que la France et la GB soutenaient l’Israël qu’il avaient conseillé d’envahir le canal de Suez après sa nationalisation par le président Gamal Abdel Nasser le 26 juillet 1956.

Devant cette impasse, ce fut le représentant du Brésil Freitas VALLE qui s’écria « Je pense que nous sommes dans le Chapitre 6 et demi.» Ce point de vue a été finalement adopté par le S-G de l’ONU Dag HAMMARSKJOLD. Mais visiblement le Chapitre 6 et demi est introuvable dans la Charte.

Créées par la méthode expérimentale, ces missions devaient sécréter leur propre droit. C’est ainsi que sont apparues deux séries de principes communs. Ce sont les principes constitutionnels et les principes fonctionnels. Les principes constitutionnels sont ceux qui ont été établis très tôt par le S-G et acceptés par les principaux organes de l’ONU. Ce sont les principes sans le respect desquels aucune mission ne saurait être normale. Ce sont le consentement de l’Etat territorial, l’impartialité de la force et l’obligation de ne pas utiliser la force sauf en cas de légitime défense. En général l’Etat sur le territoire du quel une telle mission est déployée, écrit officiellement au S-G de l’ONU pour exprimer explicitement son consentement. Ce consentement sera constaté par un traité entre l’ONU et cet Etat. La littérature anglo-américaine parle de « mémorandum of understanding.» cet accord spécifie les droits et obligations de l’Etat territorial ainsi que les privilèges accordés aux membres de la force internationale. L’hypothèse d’une force militaire sans le consentement de l’Etat territorial n’est envisageable que s’il n’y plus de gouvernement central dans un pays. Il en est ainsi si le territoire de l’Etat en question est divisé entre plusieurs groupes armés. Ce fut le cas de la Somalie lors du déploiement de l’UNOSOM 1 et 2.

Quand aux principes fonctionnels, ce sont le principe de légitimité, celui de l’unité et celui de mandat clair et exécutable. Ces règles permettent à la mission de fonctionner correctement et d’atteindre ses objectifs. La légitimité de la mission répond à la condition que la mission soit établie régulièrement. Ce qui signifie qu’une enquête exploratoire ait été diligentée, que le besoin soit réellement exprimé et que la décision soit prise en principe par le Conseil de Sécurité dans le respect des procédures et sur la base d’un rapport du S-G. Il s’agit là de précautions destinées à éviter des décisions extra vires du CS. C’est d’ailleurs à cause de cette procédure tatillonne que des Etats ayant des intérêts particuliers à défendre passent outre pour envoyer des missions en vérité d’intervention en invoquant des accords de défense ou la des nécessités humanitaires (Opération Licorne)

L’unité de l’opération vise à prévenir les agissements des contingents d’un Etat en dehors de la chaine de commandement établie au sein de la mission. Il n’est pas superflu d’indiquer à ce niveau que dans chaque mission il y a le commandement stratégique qui relève de l’Organe mandant et le commandement opérationnel qui relève des contingents nationaux. C’est ce qui justifie la signature entre chaque Etat contributeur et l’ONU du statut des forces qui indique les obligations de chaque Etat fournisseur de troupes à l’égard de l’ONU. En particulier Chaque Etat s’engage à faire respecter la discipline au sein de ses contingents et aussi à poursuivre les crimes éventuellement commis par ses soldats. Il s’y ajoute divers autres règles de comportement en particulier les Règles d’Engagement qui fixent les conditions et les modalités dans lesquels un soldat est autorisé d’ouvrir le feu. Si les soldats agissent autrement ils sont personnellement responsables de leurs actes. Il s’agirait alors de fautes détachables de la mission même si la mission n’est pas détachable de la faute.

II Les modèles d’opération de paix.

Trois modèles d’opération de paix sont identifiables. Le modèle-FUNU du nom de la mission qui avait été déployée en Egypte en 1957. Une telle force ne doit être établie que s’il ya un conflit armé international. Son objectif est de servir de «séparateur» entre les forces ennemies. La force internationale établit ses quartiers dans une Zône de séparation et veille à ce que les forces armées des parties ne continuent pas à se tirer dessus en attendant que par les voies idoines un accord de cessez-le-feu soit trouvé. On le sait ce n’est qu’en 1967 quand l’Egypte à demander le retrait des forces onusiennes que la Guerre de six 6 jours a éclaté.

Le modèle-ONUC: Du nom de la mission qui avait été déployée par l’ONU au Congo en 1960-1964 sur la demande des autorités de ce pays. Une telle opération vise à aider les autorités gouvernementales d’un Etat à assurer l’ordre public. Pareille mission vise dans les faits à aider le gouvernement à combattre les rebelles. Une telle opération ne respecte pas visiblement l’impartialité de la force (cas de l’UNAMSIL en Sierra Leone). Mais à sa décharge on soutien que l’ONU qui assure la police mondiale ne saurait placer les bandits et les autorités légitimes sur le même plan. En vérité l’impartialité n’est opératoire qu’en cas de conflit armé international.

Le modèle-UNTAET: Du nom de l’opération qui a été déployée au Timor orientale en 1999-2002 en vue d’assurer l’administration de ce territoire en attendant que son statut juridique soit fixé. Par une telle mission l’ONU assume toutes les fonctions étatiques sur le territoire en question. Il s’agit d’une administration intérimaire qui dans les faits facilite l’indépendance de ce territoire (Cas du KOSOVO). Ce genre d’opération est déployé dans des circonstances où on parle d’Etat en faillite et couvre des niveaux variables allant de la substitution pure et simple à l’accompagnement des institutions existantes ou encore à leur renforcement. Dans ce genre de mission la mission contribue à créer ou récréer une armée nationale, une police ou même un corps judiciaire. L’exécution d’une telle mission par l’ONU conduit souvent à la répudiation du droit de l’Etat territorial et son remplacement pas des standards internationaux comme dans le cas de l’ex RFY.

Ces modèles sont une tentative de théorisation. Il reste que chaque crise est un cas d’espèce mais l’espèce n’exclut pas la règle, il l’adapte. D’ailleurs cette théorisation tient compte de l’évolution du contexte des opérations. Cette évolution indique une courbe descendante car les NU recourent de moins en moins aux missions militaires quelque soient leurs dénomination particulière.

Depuis sa création l’ONU a lancé 63 missions de paix dont 40 entre 1988 et 1999. Cette période est l’âge d’or des OMP. Mais depuis, on en crée moins et d’ailleurs lorsqu’on en crée c’est souvent des forces hybrides comme au Soudan où UNAMID est composée de forces de l’ONU et de celles de l’Union Africaine. Il s’y ajoute que l’opération peut être transnationale comme la MINURCAT déployée à la fois au Tchad et en RCA.

La tendance est au retrait de l’ONU et la montée des organisations régionales au sens du Chapitre 8 de la charte de l’ONU. De même, on assiste à la renaissance des interventions unilatérales d’Etats quitte à obtenir l’approbation postérieure de l’ONU (Opération Licorne). En tout Etat de cause l’article 53 de la Charte interdit les missions d’imposition de la paix par les organisations régionales sans l’autorisation expresse et préalable du Conseil de sécurité.

III les ambigüités de la mission d’observation projetée en Guinée.

Au lendemain des tragiques événements survenus en Guinée le 28 septembre 2009 (crimes contre l’humanité selon le paragraphe 198 du rapport Bedjaoui), des voix s’étaient élevées pour appeler au déploiement d’une force d’interposition en Guinée. Puis les idées ont évolué vers une force de protection des civils. Mais ce n’est que le 13 décembre à Ouaga que ces appels ont été relayés. Ibn Chambas le président sortant de la Commission de la CEDEAO a d’abord appelé au déploiement d’une « force de protection des civils » ajoutant que tous les ingrédients d’une situation explosive étaient réunis en Guinée. Mais le communiqué final de la 9e Session du GIC sur la Guinée à usé d’une habileté de langage pour finalement réitérer dans le paragraphe 7 « son appel... à constituer... une mission internationale d’observation composée de personnels civils et militaires qui devraient contribuer grâce à leur expertise technique à l’instauration d’un climat de sécurité pour la population et à la protection des institutions et des principaux acteurs de la transition.»

On a tôt fait de croire que le GCI n’a pas retenu l’idée d’Ibn Chambas et que force d’observation et force de protection sont différentes. En vérité c’est le mandat qui détermine l’opération. Il nous semble que le GIC a juste maquillé les propos d’Ibn Chambas car selon le communiqué la mission d’observation doit «Contribuer... la sécurité des populations» et «protéger... les principaux acteurs de la transition.».Elle aurait donc une mission active.

Tout d’abord le concept de mission de protection des civils n’existe pas dans le vocabulaire du maintien de la paix. La protection des civils, lorsqu’elle existe, est souvent une composante d’une mission plus large. Cela exige par exemple la création des zones de protection civile et ne se justifie que devant le risque de commission d’un des crimes internationaux ou tout au moins des infractions du type de nettoyage ethnique. Il ya toujours un volet Rule of law dans les missions polyvalentes. Mais à imaginer une mission ayant pour mandat de protéger les populations civiles, cela voudrait dire que l’effectif de la mission sera élevé pour être déployé non pas seulement à Conakry mais dans toute la Guinée. Le budget d’une telle mission serait hors de portée de l’ONU.

L’idée d’une force de protection voudrait aussi dire que les forces de défense et de sécurité sont désormais disqualifiées pour cette tâche. Où trouverait--on des forces pour remplacer toute la police nationale et aussi au moins la gendarmerie. A supposer que cela soit théoriquement possible l’Etat va t-il continuer à payer le salaire des effectifs de la police et de la gendarmerie destinés à ne rien faire?

Selon le texte du GIC, si une telle force doit seulement contribuer, il va falloir déterminer l’ordre de préséance entre la force étrangère et les forces nationales. Comme il n’est pas envisageable d’imaginer la soumission de l’international au national, les forces guinéennes pourraient se voir réduites à jouer les seconds rôles. Dans ces conditions, au moins tous nos policiers et tous nos gendarmes seront des agents d’exécution. Il est vrai que la souveraineté de l’Etat n’est pas absolue!

Le groupe de contact, qui est un organe informel, utilise l’expression «expertise technique.» Seulement un expert dans le cadre de la sécurité donne des conseils, entraine, assure la formation mais ne fait rien au-delà. Il s’y ajoute que l’expertise dans ce domaine ne concerne pas directement les populations puisque les experts ne seront en contact qu’avec les forces de défense et de sécurité. La Guinée a justement besoin d’experts de ce genre pour la restructuration de l’armée nationale dont on dit qu’elle est atypique dans une impunité organisée (Rapport Bedjaoui Para 259). Mais une telle expertise dérive d’un accord dûment signé entre le gouvernement et les partenaires.

Il n’y a pas visiblement pas d’institutions à protéger en Guinée. Les institutions nationales qui ne sont pas dissoutes fonctionnement encore tant bien que mal. Nous avons des problèmes mais la Guinée n’est pas un Etat en faillite.

On peut comprendre la nécessité de protéger les acteurs de la transition. Les leaders politiques ont le droit légitime de craindre pour leur vie dans le contexte actuel. Il est normal de pourvoir à leur sécurité. Sur la méthode à suivre, le débat aura lieu. Mais si on accepte cette idée, le premier acteur principal de la transition est le CNDD. Une force va protéger le CNDD contre qui ? On se trouve là devant une incohérence rédhibitoire!!

Quant au concept de mission d’observation, il faut dire que dans le vocabulaire du maintien de la paix, les observateurs sont militaires lorsqu’il s’agit de superviser le respect d’un cessez-le-feu. Ils sont de ce fait recrutés personnellement et non sous la forme de contingents. Leur effectif est très réduit et ils ne sont pas préposés à la protection des civils ou des institutions ou des acteurs. Le cas des observateurs des élections est un autre débat!

Donc soit c’est une mission d’observation et elle n’assure pas de protection des civils mais on ne voit pas ce qu’elle va observer dans ce cas, soit c’est une mission d’interposition, ce qui n’est pas possible vu que la Guinée n’est pas divisée en différents territoires dirigés par des amés différentes. Soit enfin c’est une administration de la Guinée par la CEDEAO ou l’UA ou l’ONU au quel cas il faudra d’abord déclarer que la Guinée est un Etat en faillite et la mettre sous-tutelle par résolution du Conseil de Sécurité adoptée dans le cadre du Chapitre 7 de la Charte.

La mort politique certaine du Cpt Dadis devrait servir de levier pour recentrer le débat entre guinéens en vue d’une sortie de crise qui mette la Guinée au dessus de tout et de tous. Il ya eu un changement fondamental de circonstances. L’ironie du sort ayant eu raison de la vanité du Cpt Dadis, la question de sa candidature n’est plus d’actualité. L’homme est politiquement mort quelque soit le résultat physique de son hospitalisation. Sur les voies et moyens à explorer le débat aura lieu. D’ores et déjà, il nous semble préférable de mettre fin à la médiation hors-sujet du Président Compaoré, d’arrêter les réunions intempestives et coûteuses du GIC, de poser les actes concrets dont le 1^er et le plus important consiste à faire adopter une Constitution pour la Guinée. Nous ne voyons pas comment on peut aller aux élections normales sans une constitution ne serait-ce qu’une Constitution Ad hoc.

Aly Diaby

www.guineeactu.com